2 - Situando brevemente o Planejamento de Transportes (e Urbano) no Brasil

"Em uma apreciação geral, pode-se afirmar que a prática do planejamento de transportes no Brasil não é tão nova assim. Desde o Império, a adoção de planos de viação foi preocupação de muitas personalidades, embora a história tivesse de esperar até o inicio da República para que o Estado brasileiro tomasse alguma iniciativa com vistas a preparar planos. Após a frustração com relação ao primeiro plano geral, fruto de uma Comissão composta em 1890, continuou-se a adotar programas independentes para cada modal, e somente em 1934 o país adotou formalmente um Plano Geral de Viação. A prática de planejamento, mais sistemática e recorrente, iria contudo começar após a Segunda Guerra e se consolidar, definitivamente, no Regime Militar, onde gozou de alguma estabilidade institucional" (GEIPOT, 2001, pg. 434).

O Plano Nacional de Viação, PNV de 1934 era de natureza multimodal, mas a prioridade conferida pelo governo à modalidade rodoviária já começava, desde então, a se revelar. Em 1946 o Governo inicia a tramitação de um novo Plano, ainda multimodal, mas a função de desbravamento de territórios não integrados, o objetivo principal dos planos, já saía das ferrovias e passava para as rodovias e aerovias. Em 1964 o governo militar interrompe sua tramitação e institui o PNV, já com as prioridades de integração do país a partir de Brasília, e de garantia do escoamento da produção (GEIPOT, 2001).

O planejamento urbano sistemático no Brasil acontece de uma forma mais decidida a partir de 1964, com a implantação do Banco Nacional de Habitação, BNH e do Serviço Federal de Habitação e Urbanismo, SERFHAU. Essas instituições foram responsáveis por implantar nas cidades, diversos mecanismos de planejamento urbano, como, por exemplo, os planos integrados de desenvolvimento local. Da mesma forma, os planos de transporte começam a ser empregados na gestão do transporte urbano através dos esforços do Governo Federal, por meio da Empresa Brasileira de Planejamento de Transportes, GEIPOT e da Empresa Brasileira de Transportes Urbanos, EBTU (M.CIDADES, 2006e).

Criado em 1965, para desenvolver uma série de estudos de transportes (como contrapartida brasileira a um convênio internacional), o GEIPOT, Grupo Executivo para a Integração da Política de Transportes, foi inicialmente instituído como órgão interministerial vinculado ao Ministério de Viação e Obras Públicas. Técnicos brasileiros e internacionais deveriam realizar amplo diagnóstico de todo o sistema viário nacional. Também fazia parte do acordo a formação de quadro técnico específico e a capacitação destes em metodologias de planejamento dos transportes, especialmente a elaboração de Planos Diretores, estudos de viabilidade econômica e de engenharia. Com a execução e a conclusão dos trabalhos realizados, estava montada uma equipe de técnicos de alto nível e um órgão nacional especializado no planejamento de transportes.

A partir de 1967, com apoio do GEIPOT, foram adotados Planos Diretores Regionais (regiões metropolitanas). Cada Plano partia de um minucioso estudo da região com levantamento de características gerais, demografia, renda, economia regional, estado de desenvolvimento dos setores primário e secundário; frota de veículos e da rede rodoviária; análise de tráfego e estimativas de tráfego futuro; e análise intermodal. Os Planos Diretores se constituíam em um dos pés do tripé de planejamento, que ainda continha os Planos de Transporte Coletivo, TRANSCOL e os Planos de Aplicação Imediata no Transporte e Trânsito, PAITT. Estes planos e mais outros esforços de assistência técnica, no contexto de um programa especial, o Projeto de Assistência Técnica, PROTEC, beneficiaram diversas cidades de porte médio (GEIPOT, 2001).

Deste processo ficaram alguns legados: a ação pública federal no trato das questões do transporte urbano (que foi interrompida por um longo período e retomada com a criação do Ministério das Cidades); a disseminação de uma cultura de planejamento em transportes; a implantação de vários órgãos de gestão de transporte nos municípios; e a formação de um quadro de dirigentes públicos e técnicos (M.CIDADES, 2006e).

De 1968 a 1973, o planejamento passava a ser ferramenta importante nas decisões governamentais, o maior exemplo disto foi o Plano Nacional de Desenvolvimento, PND. O País experimentava um vertiginoso crescimento da economia e da capacidade produtiva, sobretudo da indústria. Foi a época de ouro dos investimentos e das estatais. Porém os resultados sociais deste crescimento eram dúbios, pois havia baixa distribuição de renda (GEIPOT, 2001). Mas, a tentativa mais clara de formulação de uma política urbana na história do País se deu com o II PND, de 1973, que formulou as diretrizes para uma Política Nacional de Desenvolvimento Urbano, e cuja implementação ficou a cargo da Secretaria de Articulação entre Estados e Municípios e o SERFHAU (M. CIDADES, 2006b). Também em 1973, o Plano Nacional de Viação (PNV) foi submetido a uma reforma, introduzindo os Sistemas: Rodoviário Nacional, Hidroviário Nacional, Ferroviário Nacional e Aeroviário Nacional, os quais seriam subsistemas do Sistema Nacional de Viação. Em 1973, o GEIPOT se transformou na Empresa Brasileira de Planejamento de Transportes, vinculada ao Ministério dos Transportes (mas manteve a sigla GEIPOT até a sua extinção, em 2001).

Em 1974 é criado o Conselho Nacional de Política Urbana, CNPU. Em 1975, é criada a EBTU, juntamente com o Fundo Nacional de Transportes Urbanos, FNTU. A ação técnica do GEIPOT, por encomenda da EBTU, amplia-se. Os transportes urbanos são reconhecidos como subsistema do Sistema Nacional de Transportes; e a União adota, enfim, uma política federal de transportes urbanos. (GEIPOT, 2001).

A EBTU se atinha exclusivamente aos transportes urbanos, enquanto o GEIPOT, organizado em departamentos, tinha os transportes urbanos como uma de suas unidades de ação. Além do DETURB, Departamento de Transportes Urbanos, havia outros mais, que cuidavam do planejamento e desenvolvimento de projetos para todos os modais. Enfim, o GEIPOT era muito maior do que a sua área de ação voltada aos transportes urbanos. De maneira diversa, a EBTU era órgão dedicado exclusivamente aos transportes urbanos e permaneceu com a função voltada a traçar as políticas gerais dos transportes urbanos do País, à formação de técnicos e à instrumentação das prefeituras brasileiras mas, principalmente, se constituiu na grande concentradora dos créditos destinados a alavancar a infra-estrutura dos transportes urbanos do Brasil (MIRANDA, 2007).

Um marco metodológico para o planejamento de transportes foi, sem duvida, a elaboração do Plano Nacional de Transportes, de 1978. Pois, mesmo que sua implementação tenha deixado a desejar, sua elaboração se deu baseada na realização de diagnósticos e prognósticos para todas as modalidades. Em 1979, o CNPU transforma-se em Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano, CNDU, ampliando o escopo do planejamento urbano e impulsionando estratégias espaciais de descentralização urbana e a formação de redes de cidades (metrópoles), com apoio à dotação das cidades com vias expressas. As décadas de sessenta e setenta foram o período da euforia automobilística e, assim, com essa orientação do planejamento urbano e de transportes (GEIPOT, 2001).

A prática de planejamento urbano integrado ao planejamento de transportes sempre foi pregada, mas no dia-a-dia a dissociação nunca foi superada. De todas essas iniciativas, somando-se os períodos do SERFHAU e do CNPU/CNDU, surgiram inúmeros planos, estudos, projetos e o planejamento urbano obteve grande prestígio, mas os planos diretores se multiplicavam, sem, contudo, garantir um rumo adequado para o crescimento das cidades. A aplicação destes planos ignorou as necessidades da maioria da população urbana, que ficou relegada à ocupação ilegal e clandestina das periferias, ou de áreas de encosta em áreas centrais das cidades. A imagem das cidades brasileiras mudou devido à grande construção de edifícios, destinados principalmente à classe média, a qual absorveu a maior parte dos subsídios contidos nos financiamentos habitacionais pelo FGTS. O BNH e o SERFHAU foram responsáveis pelo maior movimento de construção civil que o Brasil conheceu. Dentre as maiores críticas à ação do BNH está a produção de conjuntos habitacionais populares "fora da cidade", segregando e isolando seus moradores. Prática que tem persistido nas administrações públicas até nossos dias, mas que começa a se modificar com a política urbana e fundiária do governo atual (M. CIDADES, 2006b).

Esta foi, sem dúvida, uma das razões do surgimento, por ocasião do processo constituinte no final da década de 1980, do movimento pela Reforma Urbana, uma luta em defesa do direito à cidade, à habitação digna, ao transporte e aos demais serviços públicos de qualidade e em prol da gestão participativa e democrática. A inclusão na Constituição de 1988 de um capítulo específico sobre a política urbana foi um avanço, ao afirmar o princípio da função social da propriedade urbana. Porém, para surtir efeito, dependeu de uma legislação complementar específica para a qual foram necessários quase onze anos de mobilizações, elaborações e negociações até a aprovação do Estatuto da Cidade, em 2001. É nesse ambiente de fortalecimento da política urbana que foi criado, em 2003, o Ministério das Cidades, reunindo as áreas mais relevantes, do ponto de vista econômico e social e estratégicas do desenvolvimento urbano, em torno da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano que pretende, como objetivo último, a melhoria das condições materiais e subjetivas de vida nas cidades, a diminuição da desigualdade social e a garantia da sustentabilidade ambiental, social e econômica (M. CIDADES, 2006e, p.8).

No inicio da década de 80, a crise econômica se instalara no País, repercutindo muito no planejamento. Os Estados e Municípios foram conclamados a planejar e manter suas vias. Surgiram os programas de Desenvolvimento do Setor Transportes, PRODEST I (1985-1990) e II (1990-1993), que estabeleciam metas físicas e financeiras para cada uma das entidades do Ministério dos Transportes. O programa foi subdividido em: transporte urbano de passageiros, plano de expansão e modernização do transporte, entre outros. Enquanto isso o GEIPOT tentava continuar com seu papel de cérebro intelectual da questão nacional dos transportes, prosseguindo com a realização de diversos estudos e a elaboração dos programas (GEIPOT, 2001).

Interessante registrar que embora o GEIPOT tenha se retirado da política dos transportes urbanos em 1986, após a extinção da EBTU em 1991, por extrema ausência de iniciativas em nível federal e por alguma pressão de técnicos do setor em todo o território nacional, o GEIPOT voltou de forma tímida ao setor. Foi assim que em meados dos anos 90 voltou a criar um departamento de transportes urbanos, agora com o nome de DEURB. Sem o garbo, a quantidade e a qualidade dos técnicos de outrora, procurou atender de forma mínima a algumas demandas do setor. No seu breve período de existência (de 1994 a 2001), se destacou apenas na formação de funcionários municipais, contando para isto em seus cursos com a presença de técnicos do antigo DETURB, que neles atuaram como instrutores com razoável nível de formação e informação (MIRANDA, 2007).

Do ponto de vista do planejamento urbano, nas décadas de 80 e 90, com a redemocratização iniciada em 1985, com as eleições diretas para prefeitos e vereadores, várias experiências sociais surgiram e marcaram administrações locais, como o Orçamento Participativo (que projetou internacionalmente Porto Alegre) e a criação de ZEIS, Zonas Especiais de Interesse Social. O crescimento das forças democráticas durante os anos 80 alimentou a articulação dos movimentos comunitários e setoriais urbanos com o movimento sindical, e juntos apresentaram a emenda constitucional pela Reforma Urbana na Assembléia Nacional Constituinte de 1988. O que mais tarde ficaria conhecido como o Estatuto das Cidades. Uma modificação dos capítulos 181 e 182 da Constituição, que somente 13 anos depois (em 2001) seria aprovado como Lei Federal 10.257: "A incorporação da questão urbana em dois capítulos da Constituição federal permitiu a inclusão nas constituições estaduais e nas leis orgânicas municipais de propostas democráticas sobre a função social da propriedade e da cidade". Nesse período o Movimento Nacional pela Reforma Urbana, reunido no Fórum Nacional pela Reforma Urbana, não deu trégua ao Congresso Nacional. Em 1991, o projeto de Lei de Iniciativa Popular, subscrito por um milhão de eleitores de todo o País, propondo a criação de um Fundo de Moradia Popular, foi entregue ao Congresso Nacional (M. CIDADES, 2006b). De 1995 a 2002, o planejamento em nível federal ressurge de uma forma racional e centralizada com os Planos Plurianuais de Investimentos (Brasil em Ação e Avança Brasil) dos governos de Fernando Henrique Cardoso, introduzindo uma nova cultura, onde políticas de infra-estrutura, industrial e social são integradas em um único planejamento por eixos de desenvolvimento, definidos após um estudo extremamente complexo (GEIPOT, 2001).

Já o tema do transporte urbano em nível federal permaneceu sem muita repercussão nos anos 90, e os estudos e a política por bicicletas desde os anos oitenta. Mas em 1999, o GEIPOT contrata dois ex-técnicos seus, Antonio Carlos de Mattos Miranda e José Carlos Aziz Ary, como consultores, para elaborar uma pesquisa nacional e uma renovação do Manual de Planejamento Cicloviário (que havia sido escrito por estes mesmos técnicos, publicado em 1976, e reeditado em 1984, com o nome de Manual de Planejamento Cicloviário: Uma Política Nacional para o Uso da Bicicleta). A publicação dos documentos: Planejamento Cicloviário: Diagnóstico Nacional, e Manual de Planejamento Cicloviário, ocorreria em 2001, pouco antes da extinção do GEIPOT. Ainda em março de 2000, quando a pesquisa estava se desenvolvendo, o GEIPOT realizou, em suas dependências em Brasília, o Seminário Bicicleta uma contribuição ao seu uso no Brasil (MIRANDA, 2007).
Avanços ocorreram com a aprovação do Código de Trânsito Brasileiro, Lei Federal 9503, de 1997 (que entrou em vigor em janeiro de 1998), onde os municípios passaram a ter responsabilidade sobre a questão do trânsito local, o que os influenciou a adotar políticas públicas e assumir seu planejamento de transporte e trânsito (M. CIDADES, 2006b).
Importante acrescentar que essa nova lei, conferiu um status mais elevado à Bicicleta na via pública, quando em seu artigo 58 refere:
Art. 58. Nas vias urbanas e nas rurais de pista dupla, a circulação de bicicletas deverá ocorrer, quando não houver ciclovia, ciclofaixa, ou acostamento, ou quando não for possível a utilização destes, nos bordos da pista de rolamento, no mesmo sentido de circulação regulamentado para a via, com preferência sobre os veículos automotores (CTB - Código de Trânsito Brasileiro, Lei Federal 9503, de 1997).

Em 2003, com a subida ao poder do governo popular de Luiz Inácio Lula da Silva, a consciência política da questão urbana se fez presente. É criado o Ministério das Cidades (MC), formado por quatro Secretarias Nacionais: Habitação; Saneamento Ambiental; Transporte e Mobilidade Urbana; e Programas Urbanos, além da Secretaria Executiva, que é a responsável pela integração entre os organismos do MC; que passa a ser o formulador das políticas públicas urbanas e o gestor da aplicação de recursos do FGTS, Fundo de Garantia por Tempo de Serviço; e do OGU, Orçamento Geral da União, aos temas concernentes a ele; onde a Caixa Econômica Federal e o BNDES, Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, operam as políticas urbanas. Também foram transferidos para este novo órgão, o DENATRAN, Departamento Nacional de Transito, antes no Ministério da Justiça; a CBTU, Companhia Brasileira de Trens Urbanos, e a TRENSURB, Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S.A., antes no Ministério dos Transportes. Ao Ministério das Cidades está afeto o Conselho Nacional das Cidades, que aglutina a sociedade civil organizada e é formado por representantes de diversos setores entre poderes públicos federal, estadual, municipal, movimentos sociais e populares, ONGs, academia, entidades sindicais, empreiteiros, operadores e concessionários de serviços públicos. Cabe ao Conselho das Cidades, contribuir para a definição da política urbana e das políticas setoriais, bem como equacionar a distribuição e fiscalização de recursos.
Em 2004, um texto substitutivo ao projeto de Lei de Iniciativa Popular da criação do Fundo de Moradia Popular, foi aprovado pela Câmara Federal; e o Legislativo Federal, pela Comissão de Desenvolvimento Urbano e Interior, tornou-se receptivo à questão da Reforma Urbana e realizou quatro Conferências das Cidades (M. CIDADES, 2006b).

Conforme exposto por Renato Boareto e Augusto Valeri, em reuniões do programa Bicicleta Brasil, cerca de 80% dos municípios incluíram o pedido de ciclovias e ciclofaixas em sua reivindicações apresentadas na I Conferência das Cidades. Fato que incentivou a mobilização da SeMOb do Ministério das Cidades, que retoma a questão da política nacional pelo uso da bicicleta como transporte, e legitima os pedidos dos cicloativistas e técnicos, que pressionavam diretores e técnicos da SeMOb para que dessem seqüência à política nacional em favor do uso da bicicleta. Em novembro de 2003, era realizada a 1a Reunião para obter subsídios para a política de transporte por bicicleta para o Brasil, no auditório do Ministério das Cidades, com o seguinte objetivo: Discutir a situação atual do uso da bicicleta no Brasil, possíveis ações do Governo Federal e o papel da sociedade civil para o Desenvolvimento da Política deste modal e sua inserção na Mobilidade Urbana Sustentável. Ali se cunharia o nome de Programa Brasileiro de Mobilidade por Bicicleta, ou apenas Bicicleta Brasil, que foi lançado em 22 de Setembro de 2004, no dia da campanha internacional Dia sem Carros. Desde então, até os dias atuais, alguns estudos, projetos e documentos foram produzidos, bem como cursos de treinamento, que serão mencionados mais adiante. Tanto nos seminários, cursos, como nas reuniões do programa Bicicleta Brasil, os cicloativistas têm participado, não só como assistentes, mas apresentando palestras e participando de painéis de discussão junto com técnicos e dirigentes de governo.